Beskrivning
Beredning och tilläggsuppgifter:
ansvarsområdesdirektör, hälsovårdstjänster Carita Schröder
fornamn.efternamn(at)itauusimaa.fi
Till Östra Nylands välfärdsområde har det från Lappträsks kommunstyrelse inkommit en begäran om omprövning, daterad 10.7.2024. Begäran om omprövning gäller välfärdsområdesstyrelsens beslut 27.6.2024 § 164.
Nämnden för ordnande av tjänster inom Östra Nylands välfärdsområde behandlade 5.6.2024 § 69 ett ärende som gäller överföring av mun- och tandvården för befolkningen i Lappträsk till verksamhetsstället i Lovisa under perioden 6.6–31.12.2024. Föredragandens, social- och hälsovårdsdirektörens, beslutsförslag var att nämnden beslutar flytta mun- och tandvården för befolkningen i Lappträsk till verksamhetsstället i Lovisa under perioden 6.6–31.12.2024. Nämnden beslutade att mun- och tandvården för befolkningen i Lappträsk inte flyttas till verksamhetsstället i Lovisa under perioden 6.6–31.12.2024. Välfärdsområdesdirektören har 18.6.2024 beslutat utnyttja sin övertagningsrätt, varvid ärendet har överförts till välfärdsområdesstyrelsen för behandling. Välfärdsområdesstyrelsen har 27.6.2024 (§ 164) beslutat upphäva nämnden för ordnande av tjänsters beslut 5.6.2024 (§ 69) och flyttar mun- och tandvården för befolkningen i Lappträsk till verksamhetsstället i Lovisa under perioden 1.7–31.12.2024, i enlighet med den beredning och den motivering som lagts fram för nämnden för ordnande av tjänster 5.6.2024 (§ 69).
I 139 § i lagen om välfärdsområden 611/2021 (välfärdsområdeslagen) föreskrivs om förfarandet vid begäran om omprövning. Den som är missnöjd med ett beslut av välfärdsområdesstyrelsen, en nämnd eller deras sektioner eller en myndighet som lyder under dem får begära omprövning av beslutet. Begäran om omprövning ska behandlas skyndsamt. Omprövning av ett beslut av välfärdsområdesstyrelsen, en nämnd eller deras sektioner eller en underlydande myndighet begärs hos organet i fråga. Begäran om omprövning som Lappträsks kommunstyrelse har sänt har inkommit till välfärdsområdets registratorskontor inom utsatt tid för begäran om omprövning och tas därigenom upp till behandling.
Då välfärdsområdesstyrelsen behandlar begäran om omprövning är den bunden av de laglighets- och ändamålsenlighetsyrkanden som framställts i begäran om omprövning. Välfärdsområdesstyrelsen kan följaktligen inte behandla ärendet i egenskap av ärende angående omprövningsbegäran ur en vidare synvinkel än så. Efter att ha upptagit ärendet angående begäran om omprövning till behandling kan välfärdsområdesstyrelsen ändra det förvaltningsbeslut som fattats, upphäva förvaltningsbeslutet eller avslå begäran om omprövning.
Yrkande från den som framställt begäran om omprövning
Lappträsks kommunstyrelse kräver att Östra Nylands välfärdsområdesstyrelse upphäver sitt tidigare beslut 27.6.2024 § 164 och fortsätter verksamheten vid verksamhetsstället för mun- och tandvård i Lappträsk. Vidare yrkar kommunstyrelsen på omedelbart verkställighetsförbud för välfärdsområdesstyrelsens beslut 27.6.2024 § 164.
Juridiska fel anförda i begäran om omprövning
I 148 § i lagen om välfärdsområden föreskrivs om beslutets verkställbarhet. Enligt paragrafen får ett beslut verkställas innan det har vunnit laga kraft. Verkställigheten av ett beslut får dock inte inledas, om begäran om omprövning eller anförande av besvär skulle bli meningslöst till följd av verkställigheten. Kommunstyrelsen i Lappträsk har i sin begäran om omprövning konstaterat att verkställigheten av välfärdsområdesstyrelsens beslut under den tid som beslutet inte vunnit laga kraft 1.7-31.12.2024 innebär att ändringssökandet i själva verket blir meningslöst och att beslutet således inte får verkställas.
I 41 § i förvaltningslagen föreskrivs om möjligheter till inflytande. Om avgörandet i ett ärende kan ha en betydande inverkan på andras än parternas livsmiljö, arbete eller övriga förhållanden, ska myndigheten ge dessa personer möjlighet att få uppgifter om utgångspunkterna och målen för behandlingen av ärendet samt att uttala sin åsikt om ärendet. Information om att ärendet är anhängigt och om möjligheten till inflytande ska ges på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till ärendets betydelse och omfattning. I begäran om omprövning lyfts det fram att personerna som avses i paragrafen i fråga ska ges möjlighet att få information om behandlingens utgångspunkter och mål samt att uttala sin åsikt om ärendet. Information om möjligheter till inflytande ska lämnas i enlighet med bestämmelserna om delgivning. I begäran om omprövning framförs det att Lappträsks kommunstyrelse inte har kännedom om att Östra Nylands välfärdsområde skulle ha gett möjlighet till inflytande i enlighet med förvaltningslagen.
I begäran om omprövning hänvisas också till välfärdsområdeslagens 29 §, där det föreskrivs om invånarnas möjligheter att delta och påverka. I detta sammanhang lyfts det fram att välfärdsområdets invånare och de som använder välfärdsområdets tjänster har enligt paragrafen rätt att delta i och påverka välfärdsområdets verksamhet. Deltagande och inflytande kan främjas bland annat genom att innan beslut fattas reda ut åsikterna hos invånarna och personer som utnyttjar tjänster och regelbundet eller en längre tid bor eller vistas i välfärdsområdet. Innan en myndighet fattar ett beslut som inverkar på tillgången till och ordnandet av lagstadgade tjänster för dem som bor och arbetar inom välfärdsområdet, ska myndigheten således ge dem möjlighet att påverka och uttala sig om saken.
Kommunstyrelsen i Lappträsk anser i sin begäran om omprövning att beslutet strider mot god förvaltning enligt 2 kap. i förvaltningslagen (6 § rättsprinciperna inom förvaltningen) eftersom beslutet har fattats av välfärdsområdesstyrelsen 27.6.2024 så, att de servicenätslösningar som gäller ordnandet av tjänsterna enligt beslutet träder i kraft redan 1.7.2024.
Östra Nylands välfärdsområde har motiverat stängningen av enheten för mun- och tandvård i Lappträsk i välfärdsområdesstyrelsen och tidigare i nämnden för ordnande av tjänster också med lokalernas (dåliga) kondition och ekonomiska skäl. I begäran om omprövning lyfts det fram att besluten enligt 45 § i förvaltningslagen ska motiveras och i motiveringen anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats. Kommunstyrelsen i Lappträsk konstaterar att redogörelserna för besluten av välfärdsområdesstyrelsen och nämnden för ordnande av tjänster i Östra Nylands välfärdsområde inte kan betraktas som sådana motiveringar till beslut som avses i förvaltningslagen. I begäran om omprövning lyfts t.ex. ur motiveringen till beslutet fram att det i fråga om de ekonomiska besparingarna konstateras att de knappt uppnås genom arrangemanget. I fråga om fastighetens dåliga kondition hänvisas det å andra sidan med en allmän sats utan någon motivering.
Bedömning av kraven i begäran om omprövning
Yrkande om verkställighetsförbud
Enligt välfärdsområdeslagens 148 § får ett beslut verkställas innan det har vunnit laga kraft. Verkställigheten av ett beslut får dock inte inledas, om begäran om omprövning skulle bli meningslös till följd av verkställigheten. I praktiken kan det vara möjligt att börja verkställa beslutet till exempel om det inte uppstår särskilt stor skada om verkställandet återkallas till följd av att besvären har framgång. Dessutom har det ansetts att beslutet kan börja verkställas om mycket vägande skäl kräver ett verkställande. Att börja verkställa ett beslut innebär ofta att fördelar och nackdelar vägs mot varandra. Om fördelarna med verkställande anses vara klart större än nackdelarna kan beslutet börja verkställas (RP 241/2020 rd, s. 603).
Verkställigheten får alltså inte inledas om begäran om omprövning till följd av verkställigheten blir meningslös. Det är ändå möjligt att börja verkställa beslutet om det inte uppstår särskilt stor skada om verkställandet återkallas till följd av att besvären har framgång eller om det finns synnerligen vägande skäl. Ett sådant skäl kan vara situationer där ett uppskov med verkställigheten skulle göra beslutet meningslöst.
Östra Nylands välfärdsområde har vägt för- och nackdelarna med att inleda verkställigheten och har utifrån denna bedömning beslutat att verkställa beslutet, även om det ännu inte har vunnit laga kraft. Om verkställigheten inte inleds kan det leda till att beslutet blir meningslöst eftersom det är fråga om en kort tidsperiod. Dessutom ingår det i denna korta period (1.7–31.12.2024) också en årlig normal minskning av verksamheten under sommaren, dvs. att alla verksamheter vid Lappträsks hälsostation flyttas till Lovisa hälsostation under tiden 1.7–28.7.2024. Således skulle beslutet verkställas så snabbt som möjligt efter beslutsfattandet för att välfärdsområdet skulle kunna säkerställa kontinuiteten och smidigheten i tjänsterna samt ordna sin praktiska verksamhet före sommarstängningen vid Lappträsks hälsostation.
Möjligheter att delta och påverka
I 29 § i lagen om välfärdsområden finns en allmän skyldighet, klienterna och invånarna i välfärdsområdet ska ha möjligheter att delta och påverka. Enligt motiveringen till lagen ska möjligheterna att påverka vara mångsidiga och verkningsfulla, med beaktande av jämlikheten. I enlighet med välfärdsområdeslagens 41 § ska det i välfärdsområdesstrategin tas hänsyn till invånarnas möjligheter att delta och påverka. Metoderna för möjligheterna att delta och påverka ska vara rätt dimensionerade och förlagda.
I välfärdsområdeslagen specificeras i synnerhet metoder som främjar delaktighet och påverkan. I lagen finns uppräknade exempel såsom 1) ordnande av diskussionsmöten och invånarråd, 2) utredande av åsikterna hos invånarna och personer som utnyttjar tjänster och regelbundet eller en längre tid bor eller vistas i välfärdsområdet innan beslut fattas, 3) väljande av företrädare för dem som använder tjänsterna in i välfärdsområdets organ, 4) planering och utveckling av tjänsterna tillsammans med dem som använder tjänsterna, 5) ordnande av möjligheter att delta i planeringen av välfärdsområdets ekonomi, 6) stödjande av invånare samt organisationer och andra sammanslutningar när de tar egna initiativ till att planera och bereda ärenden.
Välfärdsområdet beslutar dock om användningen av nämnda metoder och kan främja delaktighet och påverkan också på andra sätt. Förteckningen är inte uttömmande och välfärdsområdet kan utöva sin egen prövningsrätt när det gäller att använda och utnyttja metoder för delaktighet och påverkan. På grund av ärendets kortvariga längd och dess genomslagskraft har välfärdsområdet genom sin verksamhet och information uppfyllt de lagstadgade kraven.
I 41 § i förvaltningslagen föreskrivs om beredande av möjligheter att påverka. Om avgörandet kan ha en betydande inverkan på andras än parternas livsmiljö, arbete eller övriga förhållanden, ska myndigheten ge dessa personer möjlighet att få uppgifter om utgångspunkterna och målen för behandlingen av ärendet samt att uttala sin åsikt om ärendet. Information om att ärendet är anhängigt och om möjligheten till inflytande ska ges på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till ärendets betydelse och omfattning.
Lappträsks mun- och tandvårdsenhet har varit öppen tre (3) dagar i veckan. Många av Lappträsks invånare har uträttat ärenden i Lovisa trots att Lappträsks enhet har varit i drift. Alla har fortfarande samma möjligheter att få vård och beslutet påverkar inte iakttagandet av vårdgarantierna. Beslutet kan därför inte anses ha någon betydande inverkan. Dessutom har man informerat om att ärendet är anhängigt i enlighet med lag och på ett sätt som är lämpligt med tanke på ärendets betydelse och omfattning (t.ex. i fråga om att ärendet är anhängigt har föredragningslistan kunnat läsas i välfärdsområdets allmänna datanät).
I produktivitetsprogrammet, som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige 12.12.2023 § 135, definieras produktivitetsmålen för ”korg A” och de åtgärder som prioriteras för att försöka uppnå ekonomisk balans. Samtidigt konstateras att om verkställandet av dessa produktivitetsobjekt inte framskrider enligt planerna, kan man överväga att sänka tillgänglighetsnivån för utvalda tjänster (korg B) eller att minska servicenivån och göra nedskärningar (korg C). Välfärdsområdesstyrelsen beslutade 2.5.2024 (§ 111) att en beredning av åtgärderna i produktivitetsprogrammets korgar B och C inleds. Från och med början av året har välfärdsområdet informerat om balanseringen av ekonomin och produktivitetsprogrammet samt om eventuella åtgärder och därmed sammanhängande faktorer. Centraliseringen av mun- och tandvården för befolkningen i Lappträsk till Lovisa hör till de åtgärder i produktivitetsprogrammet som behandlades i Östra Nylands välfärdsområde.
Välfärdsområdets kommunikationsskyldigheter
Enligt välfärdsområdeslagens 34 § ska välfärdsområdet informera välfärdsområdets invånare och dem som använder välfärdsområdets tjänster samt organisationer och andra sammanslutningar om välfärdsområdets verksamhet. Välfärdsområdet ska ge tillräcklig information om de tjänster som välfärdsområdet ordnar, välfärdsområdets ekonomi, ärenden som bereds i välfärdsområdet och planer som gäller ärendena, behandlingen av ärendena, beslut som fattats och beslutens effekter. Välfärdsområdet ska informera om hur man kan delta i och påverka beredningen av besluten.
I fråga om beredningen av ärenden som behandlas av organen ska välfärdsområdet se till att de uppgifter som behövs med hänsyn till den allmänna tillgången till information läggs ut i välfärdsområdets webbplats på det allmänna datanätet när föredragningslistan är färdig. I kommunikationen ska det användas ett sakligt, klart och begripligt språk och olika invånargruppers behov ska beaktas. Kommunikationen ska ske med tillgängliga metoder.
I välfärdsområdeslagens 113 § föreskrivs det att välfärdsområdet ska publicera annonserna för kännedom i det allmänna datanätet (14 dagar om inte något annat följer av ärendets natur). Enligt välfärdsområdeslagens 114 § ska väsentlig information om de tjänster som välfärdsområdet ordnar och om välfärdsområdets verksamhet offentliggöras i det allmänna datanätet. Enligt välfärdsområdeslagens 145 § ska beslut delges medlemmarna i välfärdsområdet. Besluten och protokollen finns framlagda i det allmänna datanätet.
Enligt informationsskyldigheten ska uppgifter lämnas bl.a. om de tjänster som välfärdsområdet ordnar och om ärenden som är under beredning. Föredragningslistorna publiceras och övriga behövliga uppgifter i ärendet publiceras i välfärdsområdets allmänna datanät. Omfattningen av och metoderna för informationen är dock något som välfärdsområdet kan överväga och besluta om. Aktiv, tillräcklig, begriplig och rättidig kommunikation via flera kanaler skapar förutsättningar för delaktighet och påverkan.
I enlighet med riktlinjerna för Östra Nylands välfärdsområde kommuniceras inte nämndens beslut proaktivt, utan först efter beslutsfattandet. Enligt bedömningen av kommunikationen inom Östra Nylands välfärdsområde kan beslut för viss tid i allmänhet inte meddelas på förhand eftersom beslutet ännu kan ändras vid nämndens möte. Föredragningslistorna kan naturligtvis ses offentligt före nämndens möten.
Motivering av beslut
I enlighet med 45 § i förvaltningslagen ska ett beslut motiveras och i motiveringen ska det anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet. I beslutet ska det nämnas de bestämmelser som tillämpats. Vid nämnden för ordnande av tjänsters och välfärdsområdesstyrelsens möten har man gått närmare igenom frågor som gäller fastighetens skick och ekonomi, men enligt begäran om omprövning behöver i synnerhet ärenden som gäller fastighetens skick ytterligare motiveringar. Fastighetstjänsterna i Östra Nylands välfärdsområde har tillsammans med ansvarsområdena gjort en omfattande utredning om konditionen, funktionaliteten och kostnaderna för de byggnader som används i välfärdsområdet. Utredningen har behandlats i välfärdsområdesstyrelsen.
Fastighetens dåliga kondition framgår i Lappträsk munhälsovårds lokaler t.ex. genom att lokalerna blir varmare (ventilation). På sommaren och i soliga väderförhållanden stiger temperaturen i rummen ofta till över 28 grader. Enligt Arbetshälsoinstitutets informationspaket ”Kuumakuormittuminen sisätöissä” kallas arbetet för arbete i heta förhållanden när lufttemperaturen i arbetsmiljön överstiger 28 grader. När arbetet utförs i exceptionellt varmt tillstånd ökar belastningen på arbetet, risken för olycksfall ökar och de sanitära olägenheterna kan öka. Om värmeförhållandena medför olägenhet eller fara, ska arbetsgivaren bedöma deras betydelse för arbetstagarens hälsa och säkerhet samt utifrån bedömningen besluta hur olägenheten ska undanröjas eller minskas (Arbetarskyddslagen 2002 25 §, 39 §, 33 §). Fastighetstjänsterna i Östra Nylands välfärdsområde har under stängningen av mun- och tandvården i Lappträsk tillsammans med ledningen för ansvarsområdet bedömt hur de med andra tekniska lösningar än den luftkonditionering som nu finns i lokalerna skulle kunna skydda de anställda på hälsostationen mot olägenheter som arbete i heta förhållanden orsakar.
Dessutom är Lappträsks hälsostations instrumentcentral (som används av personalen inom mun- och tandvården) inte ändamålsenlig för ordnandet av verksamheten i fråga. Instrumentvårdens centrala uppgift är att rengöra och desinficera multifunktionella redskap från smuts och mikrober samt att förpacka och sterilisera dem på ett säkert sätt. Enligt THL:s ”Anvisning för bekämpning av smittor vid munhälsovårdsenheter” är instrumentvård och instrumentanvändning enligt den renhetsnivå som krävs en central delfaktor för att bryta smittkedjor. För att genomföra detta ska instrumentvårdens lokaler vara adekvata. För rengöring av instrumenten bör det finnas ett separat utrymme för instrumentvård. Lappträsks hälsostations utrymme för instrumentvård är litet och i samma utrymme måste man behandla både smutsiga och sterila instrument. Detta leder till en situation där det är möjligt att smittkedjan inte kan brytas, då det i ett trångt utrymme finns litet avställningsyta och man måste hantera rena instrument på samma plan som smutsiga. Maskinerna i utrymmet för instrumentvård tar så mycket plats att man inte kan få en större avställningsyta enbart genom att ordna utrymmet eller på något annat ”enkelt” sätt. De nuvarande lokalerna uppfyller inte de standarder eller det handlingssätt som verksamheten där allmänt och i praktiken kräver. Östra Nylands välfärdsområde utreder kostnadsnivån för renoveringen av lokalen, men det som gör renoveringen utmanande är att man borde få mer utrymme för instrumentvården i hälsovårdarens arbetsutrymme bredvid.
Östra Nylands välfärdsområde har motiverat stängningen av enheten för mun- och tandvård i Lappträsk också med ekonomiska skäl. Välfärdsområdets helhetsekonomi ska vara i balans. Enligt motiveringen till välfärdsområdeslagen bör välfärdsområdet inom ekonomin fästa särskild vikt också vid att åtagandena inte överstiger dess ekonomiska resurser (RP 241/2020).
I det beslut som är föremål för begäran om omprövning konstateras att det knappast uppstår några ekonomiska besparingar. Med detta har man menat att man ännu inte kan avstå från inhyrd läkararbetskraft innan kunderna i kön har vårdats. Med hänsyn till verksamhetens art och sakförhållandet ger beslutet dock ekonomisk nytta. Även genom en kortvarig centralisering blir kostnaderna för resor och material lägre. Det som också hjälper sparmålet är att tandskötaren får mer arbetstid när arbetsinsatsen som behövs för instrumentvården uteblir. Verksamhetsstället i Lovisa har en ändamålsenlig instrumentvård och där arbetar en professionell instrumentvårdare. Man behöver inte köpa vårdararbetskraft när de egna vårdarna räcker bättre till att arbeta som arbetspar för tandläkare medan tandskötaren som arbetat i Lappträsk kan koncentrera sig på enbart patientarbete under den aktuella tiden. Rekrytering till mun- och tandvården vid Lovisa hälsostation har visat sig vara lättare och det är mer sannolikt att få mer egen personal rekryterad till ett större verksamhetsställe, varvid det är möjligt att ännu effektivera den ekonomiska nyttan. Mun- och tandvården i Lappträsk och Lovisa har utöver den gemensamma personalen och chefspersonalen en gemensam budget, vilket innebär att det är svårt att samla in faktisk sparstatistik över beslutet.
Rättsprinciperna inom förvaltningen
I 2 kap. 6 § i förvaltningslagen föreskrivs det om rättsprinciperna inom förvaltningen. Myndigheterna ska bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder ska vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna ska skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen.
Östra Nylands välfärdsområde har i sin verksamhet på lika villkor beaktat alla områden och invånare när beslut har beretts och fattats samt uppfyllt sina lagstadgade skyldigheter på ovan nämnda sätt. Välfärdsområdet har i enlighet med produktivitetsprogrammet strävat efter att väga olika alternativ för att balansera välfärdsområdets ekonomi och säkerställa en god kvalitet på verksamheten. Vid balanseringen av ekonomin har man följt produktivitetsprogrammet och valt den minst invasiva åtgärden för att uppnå målen. När det gäller mun- och tandvården i Lappträsk har det funnits motiverade skäl att flytta verksamheten till verksamhetsstället i Lovisa fram till slutet av året, och beslutet i fråga inverkar inte märkbart på invånarna i Lappträsk. Genom detta beslut har välfärdsområdet på lika villkor kunnat säkerställa trygga och högklassiga tjänster för sina invånare samt uppfylla sina lagstadgade skyldigheter för välfärdsområdet.
Avslutningsvis
Information om ärendet har getts på ett sätt som är lämpligt med tanke på ärendets omfattning och betydelse och välfärdsområdet har inte behövt begära ett separat utlåtande i ärendet eftersom ärendet inte har någon betydande inverkan som avses 41 § i förvaltningslagen.
Välfärdsområdet har vägt för- och nackdelarna med att inleda verkställigheten och har utifrån denna bedömning beslutat att verkställa beslutet även om det ännu inte har vunnit laga kraft. Om verkställigheten inte inleds kan det leda till att beslutet blir meningslöst eftersom det är fråga om en kort tidsperiod. Ett snabbt verkställande av beslutet var dessutom nödvändigt och ändamålsenligt eftersom den kortvariga tidsperiod som beslutet innehöll också inkluderade sommarens normala flyttning av Lappträsks hälsostations tjänster till Lovisa.
I beslutet som begäran om omprövning gällde hade det inte getts någon närmare motivering av de ekonomiska konsekvenserna eller lokalernas kondition och hur de påverkade beslutet. Östra Nylands välfärdsområde har i detta beslut närmare motiverat de oklara motiveringar som lyfts fram i begäran om omprövning.
Då de motiveringar och krav som anförts i omprövningsbegäran prövats, har det inte framkommit några sådana grunder med stöd av vilka omprövningsbegäran borde bifallas eller beslutet borde upphävas.