Perustelut
Valmistelu ja lisätiedot:
tulosyksikköpäällikkö (vammaispalvelut) Maritta Koskinen
vs. vastuualuejohtaja (perhe- ja sosiaalipalvelut) Hanna Kaunisto
etunimi.sukunimi(at)itauusimaa.fi
Helsingin hallinto-oikeus on pyytänyt Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen aluehallitusta hankkimaan Palveluiden järjestämisen -lautakunnan lausunnon valituksen johdosta. Samalla Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen aluehallitukselle varataan puhevallan käyttäjänä tilaisuus antaa selityksensä asiassa. Lausunto tulee toimittaa liitteineen Helsingin Hallinto-oikeudelle 5.12.2024 mennessä.
Valitus koskee Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen Palveluiden järjestäminen -lautakunnan 4.9.2024 kokouksen § 92 Vastaus oikaisuvaatimukseen koskien Palveluiden järjestäminen -lautakunnan 5.6 kokouksen § 65 liikkumista tukevien palveluiden (shl ja vpl) toimintaohje Itä-Uudellamaalla sekä Palveluiden järjestäminen -lautakunnan 5.6 kokouksen § 65 liikkumista tukevien palveluiden (shl ja vpl) toimintaohje Itä-Uudellamaalla.
Asian tausta
Asiassa on kysymys Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen liikkumista tukevien palveluiden uudesta toimintaohjeesta (liite 1). Toimintaohje on oikeudelliselta luonteeltaan viranomaisen laatima soveltamisohje. Ohje on ensisijaisesti toiminnan palvelukuvaus ja se toimii erityisesti viranhaltijoiden käsikirjana, työn tukena sekä apuna lain soveltamisessa sosiaalihuoltolain (1301/2014) ja vammaispalvelulain (380/1987) ja -asetuksen (759/1987) mukaisia kuljetuspalveluasioita käsiteltäessä.
Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen palveluiden järjestäminen -lautakunta käsitteli 5.6.2024 kokouksessaan hyvinvointialueen liikkumista tukevien palveluiden toimintaohjetta. Teknisten korjausten jälkeen lautakunta päätti päätöksellään 5.6.2024, § 65 yksimielisesti hyväksyä noudatettavaksi uuden toimintaohjeen (liite 2).
Pauli Ritola, Jonas Lindström ja Tuula Räikkönen osoittivat palveluiden järjestäminen -lautakunnalle 7.7.2024 oikaisuvaatimuksen lautakunnan päätöksestä 5.6.2024, § 65. Valittajien tekemässä oikaisuvaatimuksessa vaadittiin muutoksia toimintaohjeen kohtiin ”Vammaispalvelulain mukaiseen kuljetuspalveluun liittyvä saattajapalvelu” ja ”Kuljetuspalvelujen häiriötilanteet”. (liite 3)
Valittajien tekemää oikaisuvaatimusta käsiteltiin palveluiden järjestäminen -lautakunnan kokouksessa 4.9.2024. Lautakunta päätti yksimielisesti hylätä oikaisuvaatimuksen päätöksellään 4.9.2024, § 92 (liite 4).
Valittajat ovat valittaneet lautakunnan päätöksistä Helsingin hallinto-oikeudelle 11.10.2024.
Hyvinvointialueen järjestämisvastuusta
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021, järjestämislaki) 8 §:n mukaisesti hyvinvointialueella on järjestämisvastuu vammaispalvelulain 8 §:n ja vammaispalveluasetuksen 4 § – 6 §:n mukaisista kuljetuspalveluista. Järjestämislain 12 §:n mukaan hyvinvointialue voi tuottaa asiakkaalle annettavia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja sekä niiden käyttöön liittyvää muuta tukea hankkimalla niitä yksityiseltä palveluntuottajalta sopimukseen perustuen, jos niiden hankkiminen yksityiseltä palveluntuottajalta on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.
Hyvinvointialueen on huolehdittava järjestämisvastuustaan sekä sen järjestämisvastuulle kuuluvien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhdenvertaisesta toteutumisesta myös palveluja hankkiessaan. Hankittavien palvelujen on oltava sisällöltään, laajuudeltaan ja määrälliseltä osuudeltaan sellaisia, että hyvinvointialue pystyy huolehtimaan kaikissa tilanteissa järjestämisvastuunsa toteuttamisesta myös hankittavien palvelujen osalta. Hyvinvointialueella on siten kokonaisvastuu järjestämistään palveluista riippumatta niiden järjestämistavasta.
Oikeus vammaispalvelulain ja -asetuksen mukaiseen kuljetuspalveluun on yksi subjektiivista oikeuksista, joiden tarkoituksena on turvata vaikeavammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta suhteessa vammattomiin henkilöihin. Hyvinvointialueella ei kuitenkaan ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää kuljetuspalvelua vaikeavammaisen itsensä toivomalla tai muutoinkaan tietyllä tavalla. Hyvinvointialueella on oikeus valita kuljetuspalvelun järjestämistapa ja myös muuttaa sitä, mutta järjestämistapa ei saa estää tai kaventaa vaikeavammaiselle henkilölle kuuluvaa subjektiivista oikeutta kuljetuspalveluun. Oikeus- ja laillisuusvalvontakäytännön mukaan (esim. AOAS 14.3.2022 Dnro 1707/2021, KHO 14.2.2020/641) esimerkiksi kuljetuspalvelujen ennakkotilausajat, odotusajat ja matkojen yhdistely eivät saa kaventaa tai estää laissa säädettyjen subjektiivisten oikeuksien toteutumista. Nämä oikeudelliset reunaehdot on Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella otettu huomioon kuljetuspalvelujen järjestämistapaa valittaessa ja liikkumista tukevien palvelujen toimintaohjetta laadittaessa.
Kuljetuspalvelujen järjestämistapa Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella
Valittajat ovat vaatineet, että hyvinvointialueen tulee muuttaa järjestämistapaa ja toimintaohjetta siten, että vammaispalvelulain mukainen kuljetuspalvelu on aidosti käytettävissä, eikä vammaisten henkilöiden terveys ja turvallisuus vaarannu. Valittajien mukaan Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen kuljetuspalvelujen järjestämisen mallin ongelma on se, että välityskeskus ja autoilijat on kilpailutettu erikseen ja kummallakaan osapuolella ei ole vastuuta siitä, että kuljetuspalvelumatkat olisivat käytettävissä ja matkat toteutuisivat käytännön elämässä. Valittajien mukaan kilpailutusasiakirjoihin ei ole sisällytetty sellaisia sitovia vaatimuksia, jotka varmistaisivat kuljetuspalveluiden moitteettoman ja turvallisen toiminnan.
Itä-Uudenmaan hyvinvointialue järjestää vaikeavammaisten henkilöiden ja muiden sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden lakisääteiset, tarpeen mukaiset kuljetuspalvelut ostopalveluna. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettu laki (1397/2016, hankintalaki) edellyttää palvelujen kilpailuttamista. Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella on kuljetuspalvelujen hankintaan tarkoitettu hankintajärjestelmä ”Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilökuljetuspalvelut Itä-Uudellamaalla (2021-2025)”, jonka sisäisinä kilpailutuksina on kilpailutettu kuljetuspalvelut esteettömällä kalustolla (pienet ja suuret esteettömät autot ja linja-autoluokan esteettömät autot) sekä tavallisilla takseilla.
Hankintajärjestelmässä on lisäksi toteutettu niin sanottu rinnakkainen, eli täydentävä kilpailutus kesällä 2024, jonka perusteella on saatu lisäkapasiteettia. Rinnakkaisessa kilpailutuksessa luokkiin 1–4 saatiin yhteensä 91 hyväksyttyä tarjousta: 75 uutta tarjousta ja 16 aiemman tarjouksen päivitystä. Uusia ajoneuvoja tarjottiin kilpailutuksessa yhteensä 139. Luokassa 1 saatiin uusia tarjouksia 54, tarjoustaan päivittäneitä 14 ja uusia ajoneuvoja 81. Luokassa 2 saatiin uusia tarjouksia 4, tarjoustaan päivittäneitä 2 ja uusia ajoneuvoja 8. Luokassa 3 saatiin uusia tarjouksia 16 ja uusia ajoneuvoja 49. Luokassa 4 saatiin uusia tarjouksia 1 ja uusia ajoneuvoja 1. Kilpailutusten perusteella Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella on merkittävä määrä kapasiteettia kuljetuspalvelujen toteuttamiseen. Hyvinvointialue on solminut kuljetuspalvelua koskevat sopimukset niitä toteuttavien autoilijoiden kanssa. Autoilijoiden sopimuksissa määritellään mm. kuljetuskalustoa, henkilöstöä ja asiakkaiden avustamispalvelua koskevat vaatimukset.
Autoilijoiden kilpailutuksen lisäksi on toteutettu ohjauskeskustoimittajan kilpailutus, jossa hankintayksikköinä olivat Keski-Uudenmaan hyvinvointialue ja Itä-Uudenmaan hyvinvointialue. Keski-Uudenmaan hyvinvointialue toteutti kilpailutuksen ja teki kilpailutukseen liittyvät ratkaisut ja hankintapäätöksen molempien hankintayksiköiden puolesta. Kumpikin hankintayksikkö solmi oman hankintasopimuksen ja vastaa itse yksin sopimusvelvoitteista toimittajaa kohtaan.
Kilpailutuksen perusteella valittu ohjauskeskustoimittaja 020202 Palvelut Oy aloitti toimintansa helmikuussa 2024. Tätä ennen Itä-Uudellamaalla ohjauskeskuspalvelua hoiti Taksi Helsinki Oy. Ohjauskeskustoimittajan tehtävänä on vastata kuljetusten kokonaisvaltaisesta ohjauksesta sisältäen mm. tilausvälityksen, kuljetusten reitityksen, yhdistelyn, kuljetusten toteutumisen reaaliaikaisen valvonnan ja raportoinnin. Ohjauskeskuksen keskeisenä tehtävänä on vastata asiakkaiden kuljetustilausten vastaanottamisesta eri kanavia pitkin ja välittää kuljetustilaukset matkustajan tarpeen mukaiselle autolle. Ohjauskeskus seuraa autoilijoiden palvelun asianmukaista toteutumista reaaliaikaisesti ja raportoi toteutumisesta hyvinvointialueelle säännöllisesti. Ohjauskeskustoimittajan tehtävänä on myös olla hyvinvointialueen kehittäjäkumppani alueen kuljetuspalvelujen kehittämisessä, kuten kutsuohjausperustaisten tai kiinteillä reiteillä toteutuvien kuljetusten suunnittelussa ja toimivuuden arvioinnissa.
Itä-Uudenmaan hyvinvointialue on tehnyt ohjauskeskustoimittajan ja autoilijoiden kanssa sopimukset, joilla kokonaisuuden toteutumista ja vastuita hallitaan. Valitun toteutusmallin etuna on ensinnäkin joustava mahdollisuus kilpailuttaa ajoneuvokapasiteettiä lisää asiakastarpeiden mukaisesti erilaisilla toteutustavoilla. Toteutusmallin etuna on myös se, että taksiautoilijoista riippumaton ohjauskeskus valvoo kuljetusten toteutumista reaaliaikaisesti. Lisäksi hyvinvointialueella on itsellään pääsy ohjausjärjestelmän dataan, jolla voidaan viime kädessä varmistaa raportoinnin oikeellisuus.
Verrattuna niin sanottuun kokonaisvastuumalliin, jossa tilausvälitys ja autot ovat saman toimijan käsissä, Itä-Uudenmaan hyvinvointialueelle valitun mallin ja järjestämistavan etuja ovat etenkin joustavuus kapasiteetissa ja tehokkaampi valvonnan mahdollisuus. Kokonaisvastuumallissa sekä ohjausta että autoja hallitsevalla toimittajalla olisi olemassa kannustin kuljetusten toteutumista koskevan datan vääristelyyn etenkin, jos myöhästymisistä tai toteutumatta jääneistä kuljetuksista lankeaisi merkittäviä sopimussakkoja.
Kokonaisvastuu vammaispalvelulain mukaisten ja muiden hyvinvointialueen järjestämisvastuulle kuuluvien kuljetuspalvelujen toteutumisesta on Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella. Hyvinvointialue vastaa siitä, että kuljetuspalvelumatkat ovat asiakkaiden käytettävissä ja matkat toteutuvat lain mukaisesti. Itä-Uudenmaan hyvinvointialue on tehnyt kokonaisuuden toteuttamiseksi edellä kuvatut kilpailutukset ja niihin perustuvat sopimukset ohjauskeskuksen ja autoilijoiden kanssa.
Tähän lausuntoon liitetyistä hankinta-asiakirjoista ilmenee, että toisin kuin valittajat väittävät, hyvinvointialue on sisällyttänyt autoilijoita ja ohjauskeskusta koskeviin hankinta-asiakirjoihin ja sopimuksiin palveluntuottajia sitovat määräykset siitä, että palvelu on tuotettava ehdoissa yksilöidyin tavoin laadukkaasti, turvallisesti ja toimintavarmasti. Ohjauskeskustoimittajaa koskevat asiakirjat ovat tämän lausunnon liitteinä 5–13. Autoilijoita koskevat asiakirjat ovat tämän lausunnon liitteinä 14–21. Hyvinvointialue valvoo aktiivisesti kuljetuspalvelun tuottajien sekä ohjauskeskuksen toimintaa ja asiaa koskevien sopimuksien noudattamista ja mahdollisiin palvelussa ilmeneviin virheisiin puututaan ripeästi. Sopimusehtojen noudattamista koskevat virheet on lisäksi sanktioitu (liite 13, kohta 23, sekä liite 21).
Palveluiden järjestäminen -lautakunta toteaa, että valittajat eivät ole esittäneet valituksessaan väitteilleen sellaista näyttöä tai perusteita, joiden johdosta olisi katsottavissa, että hyvinvointialue olisi väärinkäyttänyt järjestämistavasta päättäessään harkintavaltaansa. Päinvastoin Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella on järjestämistapaa valittaessa kiinnitetty erityistä huomiota siihen, että valittu malli mahdollistaa kuljetuspalvelun toteutumisen tehokkaan valvonnan, autoilijakapasiteetin lisäämisen asiakkaiden kuljetustarpeen sitä edellyttäessä sekä luotettavan ja reaaliaikaisen datan saamisen palveluista. Valitulla järjestämistavalla turvataan asiakkaan subjektiivisen kuljetuspalveluoikeuden toteutuminen ja yksilöllisen tarpeen mukainen kuljetuspalvelu tarvittavine joustoineen. Hyvinvointialueen uuden liikkumista tukevien palvelujen toimintaohjeen kohdan ”4. Kuljetuspalveluun liittyvien erityisoikeuksien myöntäminen” mukaisesti asiakkaan kuljetuspalveluun voidaan liittää yksilöllisen tarpeen niin vaatiessa erityisoikeuksia, kuten vakiotaksioikeus, matkojen yhdistelykielto tai yksinmatkustusoikeus. Näiden erityisoikeuksien myöntämisen tarkoitus on, että asiakas voi niiden avulla yhdenvertaisesti käyttää hänelle myönnettyä kuljetuspalvelua ja järjestämistapa ei kavenna tai estä subjektiivisen oikeuden toteutumista.
Kuljetusten toteutumisen seuranta ja valvonta sekä palvelun saatavuus
Valittajat ovat vaatimustensa tueksi esittäneet näkemyksiään kuljetuspalvelumatkojen toteutumisvarmuudesta sekä omia arvioitaan taustasyistä ajamatta jääneille matkoille. Valittajat ovat muun muassa väittäneet, että erityisesti iltaisin autoja ei ole välityskeskuksen linjoilla, kuljetuksia myöhästyy ja järjestelmä toimii niin epäluotettavasti, että tilauksia ei uskalleta tehdä. Valittajat ovat viitanneet asiakasraadille annettuihin tietoihin elokuussa 2024 tilatuista, ajetuista ja ajamatta jääneistä matkoista.
Itä-Uudenmaan hyvinvointialue valvoo kuljetuspalvelujen asiakastarpeiden ja lainsäädännön mukaista toteutumista valvontavastuunsa mukaisesti. Valvontavelvollisuus perustuu hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) 10 §:ään ja sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnasta annettuun lakiin (741/2023).
Kuljetuspalvelun ohjauskeskus tuottaa hyvinvointialueelle säännöllisesti seurantatietoa kuljetustilausten ja kuljetusten toteutumisesta. Seurantatietoa saadaan muun muassa asiakkaiden puhelujen odotusajoista, kuljetusten myöhästymisistä ja suorittamatta jääneistä kuljetuksista. Lisäksi ohjauskeskus vastaanottaa asiakaspalautetta palvelun toiminnasta. Hyvinvointialueella on myös sopimukseen perustuva oikeus itse seurata suoraan ohjauskeskuksen järjestelmästä ajoneuvojen sijaintia ja kuljetusten toteutumista, ajoneuvojen reittejä ja kuljettajien kuittauksia sekä vastaavia tietoja reaaliajassa ja reklamaatioiden yhteydessä jälkikäteen. Tällä seurannalla voidaan varmistaa toteutumista koskevan seurantatiedon luotettavuus. (liite 6, kohta 8 ja liite 13, kohta 16) Uuden ohjauskeskustoimittajan aloittaessa helmikuussa 2024 toimintansa oli käynnistysvaiheen ongelmana joidenkin asiakkaiden asiakasprofiilien puutteellisuus. Näiden asiakkaiden kyydeissä oli tuolloin ongelmia. Profiilit on sittemmin korjattu.
Kuljetuspalvelun saatavuus ja täsmällisyys on hyvällä tasolla Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella. Autojen saatavuutta seurataan jatkuvasti ohjauskeskuksen ja hyvinvointialueen toimesta. Ohjauskeskukselta saatujen tietojen mukaan Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella helmikuun ja lokakuun 2024 välisenä aikana kuljetusten ennakkotilauksia tehtiin yhteensä 35 022. (liite 22)
Itä-Uudenmaan hyvinvointialue on asettanut ohjauskeskuksen palvelulle ajallisen määritteen, jonka mukaan normaali täysi asiakaspalvelu toimii klo 07 – 21 ja supistettu puhelinpalvelu klo 21 – 07. Supistetun puhelinpalvelun aikana ohjauskeskus hoitaa vain etukäteen tilatut matkat ja akuutit ongelmatilanteet. Supistetulle palveluajalle ajoittuvat kuljetukset tilataan lähtökohtaisesti etukäteen, mutta ohjauskeskus on pyrkinyt toteuttamaan asiakkaiden kuljetustilaukset, vaikka niitä ei olisi tilattu etukäteen.
Ohjauskeskuksen puhelinpalvelun vastausaika saa olla korkeintaan 60 sekuntia keskimäärin kuukausittain. Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella ohjauskeskuksen vastausajat ovat palvelulta vaadittuja määreitä lyhyempiä ja tilauslinjan vastausaikojen keskiarvot vaihtelevat välillä 31–57 sekuntia kuukausittain (liite 22, taulukko 1).
Itä-Uudenmaan hyvinvointialue on määrittänyt, että ajoneuvo odottaa asiakasta 10 minuuttia, jonka jälkeen kuljettaja voi poistua paikalta, mikäli asiakas ei saavu. Vastaavasti yli 10 minuuttia myöhässä olevat kuljetukset lasketaan myöhästyneiksi. Yli 20 minuuttia myöhässä olevien kuljetusten osuus on pieni ja vaihtelee 1,86 prosentista 4,55 prosenttiin kuukausittain (liite 22, taulukko 2). Lukemaan sisältyvät vakiotaksit, joiden osalta asiakas sopii suoraan kuljettajan kanssa kuljetuksesta ja ajankohdat järjestelmässä syntyvät kuljettajien leimauksista.
Ohjauskeskuksen raportoinnista ilmenevät myös tilanteet, joissa välityskeskus ei poikkeuksellisesti löydä asiakkaalle soveltuvaa ajoneuvoa. Näiden osuus on Itä-Uudellamaalla hyvin pieni. Ohjauskeskustoimittajalta saatujen tietojen mukaan tapauksia, joissa autoa ei ole löytynyt ja kuljetus on peruuntunut, on syksyn 2024 osalta seuraavasti. Elokuu 12 kpl, kuljetuksia yhteensä 5675 kpl. Autottomien osuus 2,1 promillea. Syyskuu 19 kpl, kuljetuksia yhteensä 5801 kpl. Autottomien osuus 3,3 promillea. Lokakuu 18 kpl, kuljetuksia yhteensä 5954 kpl. Autottomien osuus 3,0 promillea. (liitteet 23, 24 ja 25) Ohjauskeskuksen raportoinnin perusteella tapaukset, joissa autoa ei ole löytynyt, ovat liittyneet ensinnäkin asiakkaiden omiin peruutuksiin tuntemattomasta syystä sekä kuljetuksen aloituspaikkaan ja kuljetuksen pituuteen. Näiden perusteella taksinkuljettaja arvioi, hyväksyykö kyseisen kuljetuksen vai ei. Lisäksi tilanteita, joissa autoa ei ole löytynyt, on ilmennyt heti-tilausten eli pikamatkojen yhteydessä, etenkin yöaikaan. Ohjauskeskuksen supistetun puhelinpalvelun aikana ei lähtökohtaisesti tehdä heti-tilauksia, vaan supistetun palvelun aikana hoidetaan etukäteen tilatut matkat ja akuutit ongelmatilanteet. Kuten todettua, ohjauskeskus pyrkii tästä huolimatta toteuttamaan asiakkaiden kuljetustilaukset. Heti-tilausten vaadittu noutoaika on mahdollisimman pian, kuitenkin aina alle yksi tunti tilauksesta, mutta asiakkaat peruvat kuljetuksia, mikäli auto ei saavu välittömästi. Joissakin tilanteissa kuljetuksen ajankohta ja kuljetuksen kaukainen lähtöpiste yhdistettynä lyhyeen kuljetukseen ovat vaikuttaneet kuljetuksen toteutumiseen. Näissä tapauksissa myös asiakkaat saattavat perua itse kuljetuksia, mikäli autoa joutuisi odottamaan. Tapauksissa, joissa autoa ei ole löytynyt, on myös mukana vakiotaksiasiakkaita. Vakiotaksiasiakkaat sopivat itse kuljetuksensa suoraan taksinkuljettajan kanssa ja ohjauskeskus ei ole voinut vaikuttaa näihin.
Hyvinvointialueen kuljetuspalvelujen kilpailuttamiseen ylläpitämä hankintajärjestelmä mahdollistaa autoilijoiden kilpailutuksen useammalla mallilla. Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen kuljetukset on toistaiseksi toteutettu sopimusautomallilla, jossa autot vastaanottavat kuljetuksia kapasiteettinsa rajoissa, eli niitä ei velvoiteta vastaanottamaan kaikkia tilauksia. Kilpailutusten myötä autojen hinnoittelumallia on kehitetty kannustavammaksi. Kesällä 2024 toteutetun rinnakkaisen kilpailutuksen myötä saatu lisäkapasiteetti otetaan käyttöön marraskuun 2024 aikana. Hyvinvointialue voi halutessaan edelleen kilpailuttaa lisää ajoneuvokalustoa. Kalustoa voidaan kilpailuttaa myös päiväautomallilla, jossa auto on kokonaan hyvinvointialueen käytössä, mikäli tämä katsottaisiin välttämättömäksi saatavuuden turvaamiseksi. Toistaiseksi päiväautomallin käyttöönottamiselle ei ole havaittu tarvetta, sillä hyvinvointialueella on merkittävä määrä kapasiteettia kuljetuspalvelujen toteuttamiseen.
Kuljetuspalvelujen toteutumisesta saadun seurantatiedon ja ohjauskeskuksen raportoinnin perusteella palvelujen järjestäminen -lautakunta toteaa, että kuljetuspalvelun saatavuus ja täsmällisyys ovat hyvällä tasolla Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella. Palvelussa on huolehdittu tarvittavista varajärjestelyistä sen varalle, että tilattu kuljetus on myöhässä tai se ei saavu. Tällaisten tapausten määrä on kuitenkin hyvin alhainen ja kokonaisuudessaan kuljetuspalvelun toimintavarmuus alueella on hyvä ja Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella on merkittävä määrä kapasiteettia kuljetuspalvelujen toteuttamiseen. Valittajien väitteet palvelun heikosta toimintavarmuudesta ovat pitkälti yleisluontoisia ja yksilöimättömiä. Niiden tueksi ei ole esitetty sellaista näyttöä, jonka perusteella olisi katsottavissa, että valittu kuljetuspalvelun järjestämistapa olisi lainvastainen.
Kuljetuspalvelumatkan tilaaminen ja auton saapumisen seuraaminen
Valittajat ovat esittäneet, että hyvinvointialue on jättänyt kuljetuspalvelua tarvitsevat vammaiset henkilöt haavoittuvaiseen asemaan poistaessaan liikkumista tukevien palvelujen toimintaohjeesta kirjauksen siitä, että asiakas voi itse tilata taksin ja hakea kuitteja vastaan korvausta hyvinvointialueelta tilanteissa, jossa tilattu kuljetus ei tule lainkaan tai on myöhässä.
Lautakunta toteaa, että uuteen liikkumista tukevien palvelujen toimintaohjeeseen ei sisälly edellä mainittua asiakkaan oikeutta hakea kuittia vastaan korvausta taksimatkasta. Hyvinvointialueen kuljetuspalvelun järjestämistapaa koskeva ratkaisu on, että kaikki kuljetukset tulee tilata ohjauskeskuksen kautta. Kuljetuspalvelumatka tilataan ohjauskeskuksesta soittamalla, tekstiviestillä, sähköpostilla tai sovelluksella. Kuljetuspalvelun asiakkaille on laadittu tilauskäytännöistä erillinen asiakasohje.
Asiakkaat saavat ohjauskeskukselta tilausvahvistuksen tehdessään tilauksen. Auton tarkan saapumisajan antaminen on mahdollista vasta, kun tilaus on jaettu autoille ja tietty auto on sen kuitannut. Ohjauskeskus jakaa tilaukset autoille olosuhteiden ja kuljetustarpeiden mukaisesti, viimeistään 15 minuuttia ennen tilattua noutoaikaa. Muun ohella liikenne- ja sääolosuhteet voivat vaikuttaa siihen, että kuljetustilauksia voidaan niiden toteutumisen varmistamisesta jakaa aiemminkin.
Asiakas saa tiedon tilaamansa kuljetuksen saapumisajasta auton hyväksyttyä sen. Tieto tulee pääsääntöisesti joko tekstiviestillä tai tilaussovelluksella, riippuen siitä miten asiakas on tehnyt kuljetustilauksen. Tilaussovelluksessa asiakas voi seurata tilauksen etenemistä reaaliaikaisesti: milloin auto on kuitannut kuljetuksen ja miten kuljetus lähestyy. Sovellus on saavutettava ja tilanne on myös kuunneltavissa.
Ohjauskeskuksen tehtävänä on ohjauskeskustoimittajan kanssa tehdyn sopimuksen perusteella seurata sitä, että tilatut kuljetukset toteutuvat tarpeen mukaisesti. Seurannasta vastaa ohjauskeskuksessa tietty vastuuhenkilö. Asiakkaita on ohjattu soittamaan ohjaskeskukseen keskukseen, mikäli kuljetus ei ole saapunut 15 minuutin kuluessa alkuperäisestä tilausajasta. Ohjauskeskus selvittää tämän jälkeen, missä tilattu auto on tai etsii korvaavan ajoneuvon.
Palveluiden järjestäminen -lautakunta toteaa, että hankintalainsäädäntö edellyttää kuljetuspalveluiden kilpailuttamista ja ohjauskeskuksen ohitse tapahtuvat kuljetustilaukset eivät olisi kilpailutettuja. Kuljetusten tilaaminen ohjauskeskusten kautta mahdollistaa lisäksi sen, että hyvinvointialue voi tosiasiassa varmistaa, että asiakas saa yksilöllistä tarvettaan vastaavan ja hänen etunsa mukaisen kuljetuspalvelun. Kuljetusten tilaaminen ohjauskeskuksen ohitse ei mahdollista kuljetuspalvelun toteutumisen valvontaa ja kuljetuksen toteutumisen reaaliaikaista seurantaa, mikä voisi vaarantaa asiakkaan subjektiivisen oikeuden toteutumisen.
Kuljetuspalvelussa ei ole mahdollista saavuttaa sataprosenttista toimintavarmuutta ja täsmällisyyttä; kuljetuksen myöhästymisen tai saapumatta jättämisen voi myös aiheuttaa esimerkiksi tieliikenneonnettomuus. Toisin kuin valittajat esittävät, Itä-Uudenmaan hyvinvointialue on kuitenkin kaikilla käytettävissään olevilla keinoilla huolehtinut siitä, että myös poikkeuksellisessa kuljetuspalvelun häiriötilanteessa asiakkaan kuljetuspalvelu toteutuu ja subjektiivisen oikeuden toteutuminen varmistetaan. Viimesijaisesti ohjauskeskus on edelleen voinut poikkeustilanteissa sopia asiakkaan kanssa, että asiakas voi tilata niin sanotun markkinaehtoisen taksin ja hakea kuittia vastaan korvausta hyvinvointialueelta. Kokonaisuutena kuljetuspalvelu toimii sitä koskevan raportoinnin ja asiakaspalautteiden perusteella luotettavasti ja täsmällisesti. Vertailun vuoksi esimerkiksi lähijunaliikenteen täsmällisyys oli Väylä-viraston tilastojen mukaan elokuussa 2024 93,17 %. Tilastointi on saatavissa osoitteesta https://vayla.fi/vaylista/aineistot/tilastot/ratatilastot/junien-tasmallisyys.
Toimintaohjeen sisältö saattajana toimivasta henkilöstä
Valittajat ovat esittäneet, että toimintaohjeen kirjaus saattajana toimivista vammaisista henkilöistä asettaa vammaiset henkilöt eriarvoiseen asemaan vammattomien saattajien kanssa. Valittajat ovat vaatineet, että hyvinvointialueen tulee muuttaa toimintaohjetta siten, että saattajana toimivat vammaiset henkilöt ovat yhdenvertaisessa asemassa vammattomien saattajien kanssa, eivätkä joudu maksamaan omavastuutaan, eivätkä menetä yhtä omista asiointiin ja virkistäytymiseen myönnetyistä matkoistaan.
Valittajien vaatimukset liittyvät liikkumista tukevien palvelujen toimintaohjeen kohtaan ”3.5 Vammaispalvelulain mukaiseen kuljetuspalveluun liittyvä saattajapalvelu”. Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan hyvinvointialueen on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen. Saattajapalvelun tarkoituksena on mahdollistaa kuljetuspalvelujen käyttäminen, mutta sen sisältöä ei ole määritelty tarkemmin laissa. Oikeuskäytännössä on katsottu, että saattajapalvelu on tarkoitettu välittömästi kuljetuspalveluihin liittyvässä liikkumisessa avustamiseen (esimerkiksi KHO 4.4.2006 T 845).
Liikkumista tukevien palvelujen toimintaohjeessa on todettu, että vammaispalvelulain mukainen saattajapalvelu toteutetaan asiakkaan yksilöllisen tarpeen mukaisesti. Saattajana voi toimia esimerkiksi asiakkaan omainen, läheinen, asumisyksikön ohjaaja tai henkilökohtainen avustaja. Ohjeeseen on kirjattu, että ”saattajana ei pääsääntöisesti voi toimia henkilö, joka itse tarvitsee kuljettajan apua siirtymiseen, tällöin kyseessä on yhdistetty yhteiskuljetus”.
Palveluiden järjestäminen -lautakunta toteaa, että toimintaohjeessa ei aseteta mitään ehdotonta estettä sille, että vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuna saattajana voi toimia henkilö, joka itsekin saa kuljetuspalvelua tai tarvitsee taksin kuljettajan apua. Kirjauksessa on sen sanamuodon mukaisesti ilmaistu pääsääntö, josta voidaan asiakkaan yksilöllisen tarpeen vuoksi poiketa, kuten oikeuskäytännössä on edellytetty (esimerkiksi KHO 2015:131). Siinä tapauksessa, että saattajana toimiva henkilö itsekin tarvitsisi kuljettajan apua siirtymiseen, on arvioitava, miten saattajapalvelu toteutuu asiakkaan edun mukaisesti. Saattajana toimivan henkilön on kyettävä vastaamaan välittömästi kuljetuspalveluihin liittyvästä liikkumisessa avustamisesta asiakkaan yksilölliseen tarpeeseen sopivalla ja turvallisella tavalla. Mikäli vammainen henkilö toimii asiakkaan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuna saattajana, hän matkustaa saattajana maksutta eikä häneltä kulu omaa kuljetuspalvelumatkaa. Toimintaohjeen kirjauksen tarkoituksena on ohjata arvioimaan saattajapalvelun asiakkaan edun mukaista toteutustapaa. Näin ollen perusteita toimintaohjeen kirjauksen muuttamiselle ei palvelujen järjestäminen -lautakunnan näkemyksen mukaan ole.
Lopuksi
Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen palveluiden järjestäminen -lautakunta toteaa yleisellä tasolla, että hyvinvointialueen tekemiä julkisia hankintoja koskeviin päätöksiin asianosaisilla on ollut mahdollista hakea muutosta omassa menettelyssään. Tässä asiassa on kyse muutoksenhausta lautakunnan päätökseen 5.6.2024 § 65, jolla hyvinvointialueen liikkumista tukevien palvelujen uusi toimintaohje on hyväksytty. Itä-Uudenmaan hyvinvointialue on edellä kuvatusti huolehtinut asianmukaisesti vammaispalvelulain ja -asetuksen mukaisen kuljetuspalvelun järjestämistä koskevasta vastuustaan. Itä-Uudenmaan hyvinvointialue on järjestämistavasta ja toimintaohjeen sisällöstä päättäessään huomioinut, että järjestämistapaa koskevat ratkaisut eivät saa kaventaa subjektiivisen oikeuden toteutumista.
Kuljetuspalvelun järjestämiseksi on valittu malli, joka hyvinvointialueen arvion mukaan turvaa parhaiten asiakkaan subjektiivisen oikeuden toteutumisen, yksilöllisiin tarpeisiin vastaavan, laadukkaan ja luotettavan kuljetuspalvelun ja palvelun toteutumisen tehokkaan valvonnan. Hyvinvointialue on käyttänyt järjestämistavasta päättäessään harkintavaltaansa lainmukaisesti ja toimintaohjeen sisällön muuttamiselle ei ole perusteita. Valittajien esittämä ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Valittajat ovat myös osaksi esittäneet enemmälti hallintokantelun luonteisia ja tarkoituksenmukaisuusperusteisia yleisiä väittämiä hyvinvointialueen toiminnasta kuljetuspalveluja kilpailutettaessa ja asiakasosallisuuden toteuttamisessa.
Edellä esitetyn perusteella palveluiden järjestäminen -lautakunta katsoo kokonaisuudessaan, että valitus on perusteeton ja se tulee hylätä.
Helsingin hallinto-oikeudelle toimitettavat liitteet:
1. Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen liikkumista tukevien palveluiden toimintaohje 1.6.2024
2. Palveluiden järjestäminen -lautakunnan päätös 5.6.2024, § 65
3. Pauli Ritolan, Jonas Lindströmin ja Tuula Räikkösen oikaisuvaatimus 7.7.2024
4. Palveluiden järjestäminen -lautakunnan päätös 4.9.2024, § 92
5. Tarjouspyyntö ohjauskeskus palveluna 18.4.2023
6. Palvelukuvaus ohjauskeskus palveluna 17.4.2023.pdf
7. Ohjauskeskusratkaisun vaatimusmääritykset 17.4.2023.xlsx
8. Järjestelmien tukipalvelun palvelutasot 17.4.2023.pdf
9. Käyttöönottoprojektin kuvaus 17.4.2023.pdf
10. Laatuperuste kehittämisen toimintamalli 17.4.2023.pdf
11. Käytettävyystestauksen suunnitelma 17.4.2023.pdf
12. Kehittämisen projektipäällikön CV-lomake 17.4.2023.docx
13. Sopimus ohjauskeskuspalvelu 17.4.2023.pdf
14. Tarjouspyyntö luokka 1 M1 luokan henkilöauto
15. Tarjouspyyntö luokka 2 M1 luokan henkilöauto, pieni esteetön auto
16. Tarjouspyyntö luokka 3 M1 luokan henkilöauto, suuri esteetön auto
17. Tarjouspyyntö luokka 4 M2 luokan linja-auto pyörätuolivalmiudella
18. Palvelukuvaus henkilökuljetuspalvelut 12.6.2023
19. Henkilötietojen käsittelyn ehdot sekä käsittelytoimien kuvaus
20. Sopimus henkilökuljetuspalvelut
21. Sopimussakkoehdot henkilökuljetuspalvelut 2023
22. Raportointitiedot ohjauskeskukselta 19.11.2024
23. Raportti, peruutetut matkat, autoa ei löytynyt, elokuu 2024
24. Raportti, peruutetut matkat, autoa ei löytynyt, syyskuu 2024
25. Raportti, peruutetut matkat, autoa ei löytynyt, lokakuu 2024