Perustelut
Valmistelu ja lisätiedot:
tulosyksikköpäällikkö, vammaispalvelut Maritta Koskinen
vastuualuejohtaja, perhe- ja sosiaalipalvelut Ilona Koskenniemi
etunimi.sukunimi(at)itauusimaa.fi
Johanna Aaltonen ja 24 muuta valtuutettua ovat jättäneet aluevaltuustolle 12.3.2024 päivätyn valtuustoaloitteen. Valtuustoaloite koskee vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen toteutumista. Valtuustoaloitteen tekijät ehdottavat, että kuljetuspalvelut järjestetään jatkossa niin, että asiakkaan kuljetuspalvelu toteutuu turvallisesti kaikissa tavanomaisen elämän tilanteissa. Aloitteen mukaan vastuuketjun on oltava katkeamaton ja läpinäkyvä ja asiakkaan pitää voida luottaa koko kuljetuspalveluketjun toimintaan kaikkina vuorokauden aikoina ja viikonpäivinä. Asiakkaan on saatava viivytyksettä tietoja kuljetuksensa etenemisestä ja mahdollisista ongelmista. Lisäksi asiakasohjeeseen pitää lisätä tieto siitä, miten toimia poikkeustilanteissa. Aloitteen tekijät haluavat tietää, kenellä on kokonaisvastuu kuljetuspalvelujen toimivuudesta ja miten kuljetuspalvelujen toimivuus taataan vammaisten arjessa. Aloitteen tekijät esittävät, että vammaisneuvostoa kuullaan ja heidän esittämänsä asiat tulevat huomioiduksi asiakasohjeessa. Valtuustoaloite on kokonaisuudessaan päätöksen liitteenä.
Palvelujen nykytila
1) Hyvinvointialueen järjestämisvastuu ja kuljetuspalvelujen toteutusmalli
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021, järjestämislaki) 8 §:n mukaisesti hyvinvointialueella on järjestämisvastuu vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (1987/380, vammaispalvelulaki) 8 §:n ja vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (759/1987, vammaispalveluasetus) 4 – 6 §:n mukaisista kuljetuspalveluista. Järjestämislain 12 §:n mukaan hyvinvointialue voi tuottaa asiakkaalle annettavia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja sekä niiden käyttöön liittyvää muuta tukea hankkimalla niitä yksityiseltä palveluntuottajalta sopimukseen perustuen, jos niiden hankkiminen yksityiseltä palveluntuottajalta on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Hyvinvointialueen on huolehdittava järjestämisvastuustaan sekä sen järjestämisvastuulle kuuluvien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhdenvertaisesta toteutumisesta myös palveluja hankkiessaan. Hankittavien palvelujen on oltava sisällöltään, laajuudeltaan ja määrälliseltä osuudeltaan sellaisia, että hyvinvointialue pystyy huolehtimaan kaikissa tilanteissa järjestämisvastuunsa toteuttamisesta myös hankittavien palvelujen osalta. Hyvinvointialueella on siten kokonaisvastuu järjestämistään palveluista, riippumatta niiden järjestämistavasta.
Oikeus vammaispalvelulain mukaiseen kuljetuspalveluun on yksi subjektiivista oikeuksista, joiden tarkoituksena on turvata vaikeavammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta suhteessa vammattomiin henkilöihin. Kuljetuspalvelujen järjestämistapa ei saa kaventaa tätä oikeutta. Ratkaisukäytännön mukaan (esim. AOAS 14.3.2022 Dnro 1707/2021) esimerkiksi kuljetuspalvelujen ennakkotilausajat, odotusajat ja matkojen yhdistely eivät saa kaventaa tai estää laissa säädettyjen subjektiivisten oikeuksien toteutumista. Yhdenvertaisuusvaltuutetun Valviralle 16.12.2019 antaman lausunnon mukaan lähtökohtana tulisi olla, että kuljetuspalveluiden odotusajat eivät eroa kohtuuttomasti kyseisen asuinalueen joukkoliikenteen yleisestä liikennöintivälistä niin, että vammaisella henkilöltä on mahdollisimman samanlaiset mahdollisuudet päästä haluamaansa paikkaan samassa ajassa kuin vastaavasta paikasta matkansa aloittavalla vammattomalla henkilöllä.
Itä-Uudenmaan hyvinvointialue järjestää vaikeavammaisten henkilöiden ja muiden sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden lakisääteiset, tarpeen mukaiset kuljetuspalvelut ostopalveluna. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettu laki (1397/2016, hankintalaki) edellyttää palvelujen kilpailuttamista.
Hyvinvointialueella on kuljetuspalvelujen hankintaan tarkoitettu hankintajärjestelmä ”Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilökuljetuspalvelut Itä-Uudellamaalla (2021-040), jonka sisäisinä kilpailutuksista on kilpailutettu kuljetuspalvelut esteettömällä kalustolla (pienet ja suuret esteettömät autot ja linja-autoluokan esteettömät autot) sekä tavallisilla takseilla. Hankintajärjestelmässä on lisäksi toteutettu niin sanottu rinnakkainen, eli täydentävä kilpailutus kesällä 2024, jonka perusteella arvioidaan saatavan lisäkapasiteettia. Kilpailutusten perusteella hyvinvointialueella on merkittävä määrä kapasiteettia kuljetuspalvelujen toteuttamiseen. Hyvinvointialue on solminut kuljetuspalvelua koskevat sopimukset niitä toteuttavien autoilijoiden kanssa. Autoilijoiden sopimuksissa määritellään mm. kuljetuskalustoa, henkilöstöä ja asiakkaiden avustamispalvelua koskevat vaatimukset.
Autoilijoiden kilpailutuksen lisäksi hyvinvointialue on toteuttanut ohjauskeskustoimittajan kilpailutuksen, jonka perusteella valittu ohjauskeskustoimittaja 020202 Palvelut Oy aloitti toimintansa helmikuussa 2024. Tätä ennen ohjauskeskuspalvelua hoiti Taksi Helsinki Oy. Ohjauskeskustoimittajan tehtävänä on vastata kuljetusten kokonaisvaltaisesta ohjauksesta sisältäen mm. tilausvälityksen, kuljetusten reitityksen, yhdistelyn, kuljetusten toteutumisen reaaliaikaisen valvonnan ja raportoinnin. Ohjauskeskuksen keskeisenä tehtävänä on vastata asiakkaiden kuljetustilausten vastaanottamisesta eri kanavia pitkin ja välittää kuljetustilaukset matkustajan tarpeen mukaiselle autolle. Ohjauskeskus seuraa autoilijoiden palvelun asianmukaista toteutumista reaaliaikaisesti ja raportoi toteutumisesta hyvinvointialueelle säännöllisesti. Ohjauskeskustoimittajan tehtävänä on myös olla hyvinvointialueen kehittäjäkumppani alueen kuljetuspalvelujen kehittämisessä, kuten kutsuohjausperustaisten tai kiinteillä reiteillä toteutuvien kuljetusten suunnittelussa ja toimivuuden arvioinnissa.
Hyvinvointialue on tehnyt ohjauskeskustoimittajan ja autoilijoiden kanssa sopimukset, joilla kokonaisuuden toteutumista ja vastuita hallitaan. Toteutusmallin etuna on joustava mahdollisuus kilpailuttaa ajoneuvokapasiteettiä lisää asiakastarpeiden mukaisesti erilaisilla toteutustavoilla. Toteutusmallin etuna on myös se, että autoilijoista riippumaton ohjauskeskus valvoo kuljetusten toteutumista reaaliaikaisesti. Lisäksi hyvinvointialueella on itsellään pääsy ohjausjärjestelmän dataan, jolla voidaan viime kädessä varmistaa raportoinnin oikeellisuus. Verrattuna niin sanottuun kokonaisvastuumalliin, jossa tilausvälitys ja autot ovat saman toimijan käsissä, valitun mallin etuja ovat etenkin joustavuus kapasiteetissa ja tehokkaampi valvonnan mahdollisuus. Kokonaisvastuumallissa sekä ohjausta, että autoja hallitsevalla toimittajalla on olemassa houkutin toteutumista koskevan datan vääristelyyn, etenkin, jos myöhästymisistä tai toteutumatta jääneistä kuljetuksista lankeaisi merkittäviä sopimussakkoja.
Kokonaisvastuu vammaispalvelulain mukaisten ja muiden hyvinvointialueen järjestämisvastuulle kuuluvien kuljetuspalvelujen toteutumisesta on siten hyvinvointialueella. Hyvinvointialue on tehnyt kokonaisuuden toteuttamiseksi edellä kuvatut kilpailutukset ja niihin perustuvat sopimukset ohjauskeskuksen ja autoilijoiden kanssa.
2) Vastuu ja kuljetusten toteutumisen seuranta valvonta
Hyvinvointialue valvoo kuljetuspalvelujen asiakastarpeiden ja lainsäädännön mukaista toteutumista valvontavastuunsa mukaisesti. Valvontavelvollisuus perustuu hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) 10 §:ään ja sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnasta annettuun lakiin (741/2023).
Kuljetuspalvelun ohjauskeskus tuottaa hyvinvointialueelle säännöllisesti seurantatietoa kuljetustilausten ja kuljetusten toteutumisesta. Seurantatietoa saadaan muun muassa asiakkaiden puhelujen odotusajoista, kuljetusten myöhästymisistä ja suorittamatta jääneistä kuljetuksista. Lisäksi ohjauskeskus vastaanottaa asiakaspalautetta palvelun toiminnasta. Hyvinvointialueella on edellä kuvatun lisäksi sopimukseen perustuva oikeus itse seurata suoraan ohjauskeskuksen järjestelmästä ajoneuvojen sijaintia ja kuljetusten toteutumista, ajoneuvojen reittejä ja kuljettajien kuittauksia sekä vastaavia tietoja reaaliajassa ja reklamaatioiden yhteydessä jälkikäteen. Tällä seurannalla voidaan varmistaa toteutumista koskevan seurantatiedon luotettavuus.
3) Autojen kilpailutusmalli ja palvelun saatavuus
Hyvinvointialueen kuljetuspalvelujen kilpailuttamiseen ylläpitämä hankintajärjestelmä mahdollistaa kilpailutuksen useammalla mallilla. Kuljetuspalvelut (autoilijat) voidaan kilpailuttaa esimerkiksi päiväautomallilla, jossa tietty määrä autoja on varattuna kokoaan hyvinvointialueen kuljetuksiin sovitun ajoajan tai sopimusautomallilla, jossa autot ottavat vastaan kuljetustilauksia kapasiteettinsa rajoissa. Mahdollinen on myös välimalli, jossa autot ovat lähtökohtaisesti velvoitettuja vastaanottamaan tilaajan kuljetukset, mutta voivat hylätä tietyn määrän tarjottuja kuljetuksia määritellyllä ajanjaksolla. Tällöin autot voivat ajaa rajoitetusti myös muita kuljetuksia.
Hyvinvointialueen kuljetukset on toistaiseksi toteutettu sopimusautomallilla, jossa autot vastaanottavat kuljetuksia kapasiteettinsa rajoissa, eli niitä ei velvoiteta vastaanottamaan kaikkia tilauksia. Kilpailutusten myötä autojen hinnoittelumallia on kehitetty kannustavammaksi. Kesällä 2024 toteutetun rinnakkaisen kilpailutuksen myötä saadun lisäkapasiteetin on tarkoitus tulla käyttöön 1.10.2024 lähtien. Hyvinvointialue voi halutessaan edelleen kilpailuttaa lisää ajoneuvokalustoa. Kalustoa voidaan kilpailuttaa myös päiväautomallilla, jossa auto on kokonaan hyvinvointialueen käytössä, mikäli tämä katsottaisiin välttämättömäksi saatavuuden turvaamiseksi.
Autojen saatavuutta seurataan jatkuvasti ohjauskeskuksen ja hyvinvointialueen toimesta. Uuden ohjauskeskustoimittajan aloittaessa toimintansa oli käynnistysvaiheen ongelmana joidenkin asiakkaiden asiakasprofiilien puutteellisuus. Näiden asiakkaiden kyydeissä oli tuolloin ongelmia. Profiilit on sittemmin korjattu.
Kokonaisuuden tasolla kuljetuspalvelun saatavuus ja täsmällisyys on ollut hyvällä tasolla. Keskimääräinen kuljetustilausten määrä ajalla 1.2. – 31.5.2024 oli n. 5.500 kpl / kuukausi (yhteensä = 22.743 kuljetusta). Kokonaan hoitamatta jäi enintään kymmenen kuljetusta, joka on 0,4 promillea tilauksista. Asiakasreklamaatioiden kokonaismäärä samalla ajanjaksolla oli yhteensä 28 kpl, joista 12 kohdistui autoilijoihin. Reklamaatioita kuljetuksen myöhästymisestä oli ajanjaksolla kuusi.
Kesä-heinäkuussa 2024 ohjauskeskukselle tehtiin ennakkotilauksia oli yhteensä 5103. Näistä myöhästyneiksi luokiteltuja kuljetuksia oli 425. Tämä on 8,33 % kuljetuksista.
Asiakkaat voivat tehdä osan heille myönnetyistä kuljetustilauksista ns. hetitilauksina, joissa ohjauskeskus lähettää auton heti asiakkaan tilattua kuljetuksen. Touko-heinäkuussa 2024 tällaisia hetitilauksia oli yhteensä 6 142. Hetitilausten keskimäärinen noutoaika oli ohjauskeskuksen raportoinnin mukaan 4 – 5 minuuttia. Suurin mahdollinen vasteaika oli 112 – 118 minuuttia. Myöhästyneiksi luokiteltuja hetitilaukseen perustuvia kuljetuksia oli ajanjaksolla yhteensä 78, mikä on 1,27 %. Hetitilausten tilastoinnissa myöhästymisellä tarkoitetaan tilannetta, jossa kyyti myöhästyy alle 10 sekuntia.
4) Asiakkaiden tilausvahvistus ja auton saapumisen seuraaminen
Asiakkaat saavat ohjauskeskukselta tilausvahvistuksen tehdessään tilauksen. Auton tarkan saapumisajan antaminen on mahdollista vasta, kun tilaus on jaettu autoille ja tietty auto on sen kuitannut. Ohjauskeskus jakaa tilaukset autoille olosuhteiden ja kuljetustarpeiden mukaisesti, viimeistään 15 minuuttia ennen tilattua noutoaikaa. Muun ohella liikenne- ja sääolosuhteet voivat vaikuttaa siihen, että kuljetustilauksia voidaan niiden toteutumisen varmistamisesta jakaa aiemminkin. Asiakas saa tiedon tilaamansa kuljetuksen saapumisajasta auton hyväksyttyä sen. Tieto tulee pääsääntöisesti joko tekstiviestillä tai tilaussovelluksella, riippuen siitä miten asiakas on tehnyt kuljetustilauksen. Tilaussovelluksessa asiakas voi seurata tilauksen etenemistä reaaliaikaisesti: milloin auto on kuitannut kuljetuksen ja miten kuljetus lähestyy. Sovellus on saavutettava ja tilanne on myös kuunneltavissa.
Ohjauskeskuksen tehtävänä on ohjauskeskustoimittajan kanssa tehdyn sopimuksen perusteella seurata sitä, että tilatut kuljetukset toteutuvat tarpeen mukaisesti. Seurannasta vastaa ohjauskeskuksessa tietty vastuuhenkilö. Asiakkaita on ohjattu soittamaan ohjaskeskukseen keskukseen, mikäli kuljetus ei ole saapunut 15 minuutin kuluessa alkuperäisestä tilausajasta. Ohjauskeskus selvittää tämän jälkeen missä tilattu auto on tai etsii korvaavan ajoneuvon.
5) Ohjauskeskuksen toiminta, ohjauksen ekologisuus ja yhdistely
Ohjauskeskuksen puhelimeen vastaamisen vasteaika on alkukevään käynnistysvaiheen jälkeen ollut kohtuullisen hyvällä tasolla. Toukokuussa 2024 keskimääräinen vastausaika puheluun oli 33 sekuntia, kesäkuussa 57 sekuntia ja heinäkuussa 36 sekuntia. Niin sanottujen luopuneiden, eli puhelun kesken jättäneiden odotusaika oli toukokuussa 2024 60 sekuntia, kesäkuussa 81 sekuntia ja heinäkuussa 57 sekuntia. Hyvinvointialue seuraa kuukausittain, että sopimuksessa edellytetyt vastausajat toteutuvat. Sopimus sisältää vasteaikojen noudattamisen vakuudeksi sopimussakon. Kuljetustilauksen tekeminen on puhelun lisäksi mahdollista sovelluksella, tekstiviestillä tai selainlomakkeella niille asiakkaille, joille näiden käyttö on mahdollista. Sähköiset välineet täyttävät julkishallinnon esteettömyysvaatimukset.
Kuljetusten ohjausperusteena hyvinvointialueen sopimuskumppaneina oleville autoille on ensisijaisesti asiakkaan kuljetuksen tarve. Asiakkaalle ohjataan hänen tarpeensa mukainen ajoneuvo, esimerkiksi pieni tai suuri esteetön ajoneuvo. Ohjaukseen vaikuttavat myös vakiotaksioikeudet ja muut erityisoikeudet, kuten hajusteeton kuljetus ja vastaavat. Viimekädessä kuljetukset ohjataan ajoneuvon etäisyyden ja autoilijoiden etusijajärjestyksen perusteella. Etusijajärjestyksen perusteella ei ole hinta vaan paras hinta - laatu suhde. Siihen vaikuttavat hinnan lisäksi ajoneuvotyypistä riippuen ajoneuvon käyttövoima (sähkö- tai hybridiauto), kuljettajien koulutus ja osaaminen sekä esteettömän kaluston erityisominaisuudet. Etäisyyteen perustuva ohjaus perustu kilometriperustaisiin hakusäteisiin. Ajoneuvon haku laajenee, mikäli lähimmältä säteeltä (esimerkiksi kilometrin sisältä) ei löydy asiakkaan tarpeen mukaista autoa. Paluukyyti ohjataan asiakkaan vieneelle kuljetukselle silloin, kun se on luokseajomatka ja vastaavat seikat huomioiden tarkoituksenmukaista.
Kuljetuksia ei toistaiseksi ole Itä-Uudellamaalla automaattisesti yhdistelty automaattisesti. Toistaiseksi yhdistelyn piirissä ovat lähinnä ryhmäkuljetukset. Kun automaattinen yhdistely käynnistyy, ohjausjärjestelmän automaattisen yhdistelyn piiriin tulevat muut, kuin niiden asiakkaiden kuljetukset, joille hyvinvointialue on myöntänyt yksinmatkustusoikeuden tai jotka muutoin suljetaan yhdistelyn ulkopuolelle. Hyvinvointialue asettaa kuljetuspalvelun soveltamisohjeessaan reunaehdot, joita enempää asiakkaan kuljetus ei saa yhdistelyn johdosta pidentyä.
6) Kuljetuspalvelujen soveltamisohje ja asiakasohjeet
Liikkumista tukevien palvelujen toimintaohje Itä-Uudellamaalla on hyväksytty Palvelujen järjestäminen lautakunnassa 5.6.2024§ 56. Liite
Johtopäätökset
Kokonaisuutena kuljetuspalvelu toimii sitä koskevan raportoinnin ja asiakaspalautteiden perusteella hyvin. Kuljetusten täsmällisyys on hyvällä tasolla.
Asiakkaalla on kuljetustilausten tekemiseen valittavissa useampia vaihtoehtoja. Puhelintilauksen lisäksi on käytössä sähköisiä tilausmenetelmiä, jotka täyttävät julkishallinnolle asetetut esteettömyysvaatimukset.
Hyvinvointialueen valitsema kuljetuspalvelun toteutusmalli mahdollistaa palvelua toteuttavien autojen määrän lisäämisen. Lisäautojen kilpailuttaminen on mahdollista myös mallilla, jossa tietty määrä autoja on kokonaan hyvinvointialueen kuljetusten käytössä.
Ohjauskeskustoimittajan kanssa tehty sopimus mahdollistaa alueen liikkumisen tuen palvelujen pitkäjänteiden kehittämiseen hyvinvointialueen ja sen asiakkaiden tarpeiden lähtökohdista.
Päätös
Palveluiden järjestäminen -lautakunta päätti yksimielisesti esittää hyvinvointialuehallitukselle, että edellä esitetty annetaan vastauksena valtuustoaloitteeseen.